当前地方政府绩效管理与政府行为价值选择的扭曲

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但目前我国各类地方政府由于没有完成市场化的彻底转变，管理职能过于宽泛，牵涉的事务具体庞杂，所以许多职责业务已远远超出了政府的实际执行能力。其所接受考察的指标不仅纷繁复杂、难以企及，而且受上级“条条”领导的监督和约束，许多指标之间没有建立横向的联动关系，缺乏有机的整合。因此整个绩效指标体系缺乏系统性和有机性，难以全面反映地方政府的管理工作。有些指标甚至还互相矛盾，让受监管的部门一时难以适从。例如西北某贫困县的经济以林业为主，每年gdp的大部分都来自木材的采伐。因此当地县政府为了保证经济总量的增长和尽快脱贫，每年都把采伐木材的数量作为该县林业部门的业绩考核指标，而且还逐年提高。但与此同时，上级环保部门和林业部门又出于环保需求，给该林业部门下达了采伐量逐年下降的绩效指标，令该部门无所依从。所以，每年工作评比，他们都是在受到县政府褒奖的同时，又受到上级业务部门的通报批评。
由于这种体系庞杂、各指一方的绩效指标的存在，使地方政府难以用系统管理方法来指导工作，各个职能部门为了应付不同类型、不同部门的指标要求，不得不四面周旋、疲于抵挡。为了保住自己现有利益，各部门花费了很大精力来权衡指标的利害关系，因而也就没有精力再认真研究和制定适合本地区的可持续发展政策了。
3.绩效指标在客观实在性方面的扭曲现状
绩效考核的根本目的，就是通过对客观、准确的绩效指标进行考察，以准确地甄别领导班子及其工作部门的实际业绩，并以此作为评价依据对各部门和领导给予相应的奖惩。因此，这种办法克服了干部管理中的“拍脑壳”定干部、“档案袋”抽干部、“人情圈”选干部的不良风气，促使干部选拔任用工作由墨守成规向求实创新转变。但这种管理办法的科学性和准确性关键体现在绩效指标的设定和考核要具有客观实在性，只有客观实在的绩效指标考核，政府的业绩才能够得到公允、充分、正确的反映。
而且在市场经济条件下，市场的运行过程强调自然特性，不以人的主观意志为转移，强调通过市场协调的自然关系使社会趋向和谐均衡。因而我们实行的社会主义市场经济也要求政府对市场的干预一定要合理、要科学。所谓“合理”、“科学”，其基本含义就在于政府的干预要保证市场能够以自然状态运行，减少经济的波动[5]。而政府要想合理、科学地干预，就必须对自己的行为结果有客观、正确的把握和认识。所以绩效指标的客观实在性是市场条件下政府行为价值选择的外在反映。
但目前地方政府在上级领导部门的指标压力和“赶超”邻地邻市的竞争压力下，其绩效指标的设定与考核工作都围绕着超额完成任务和赶超兄弟区域的中心来展开。因此，许多地方政府的指标在设定、派发过程中不考虑本地的现实情况，只追求单纯的数字任务，与当地的社会发展需求和实际状况相脱节，致使很多工作最终难以达到预期目的。而任务指标完不成，本部门在上级心目中的“形象”就大受损毁，领导干部的“帽子”也受到影响。所以，假做数据、夸报指标等欺上瞒下的行为就层出不穷，跑“数”出官、“数字出政绩”已成为当前绩效管理的一大特色，整个绩效指标体系充斥着虚假数字，严重背离了客观实在性的本质要求。
三、关于扭曲成因的制度层面分析
绩效管理指标与当前市场条件下政府行为的价值选择存在着种种扭曲，其个中成因既有制度层面上的因素，也有具体操作层面上的问题。但究其实质还在于政府在适应市场经济的转变过程中存在着制度性缺陷。
1.地方政府所承担的社会角色没有及时作出转变。其社会定位不明确，致使绩效管理在指标设定方面难以把握正确的导向。
当前，我们实行社会主义市场经济，整个政府都要以市场逻辑为指导，自觉进行角色转换，由原先规模最大的生产者、经营者，最全面、最具体的管理者、控制者，转变成为有限的管理者和有限的公共服务者。政府行为的价值选择主要侧重于确立公正、合理的市场规范，为市场自然高效的运转提供服务和保障。
在这种大趋势和大思路的引导下，地方政府理应加速角色转换的进程，纠正计划体制下角色错位的不良影响，使政府以“社会服务者”和“社会参与人”的身份发挥重要的公共服务作用和引导规划作用。但在当前地方政府的管理过程中，许多政府对自身所担负的社会角色认识不明确，依旧自觉、不自觉地以经济管理者的身份直接介入下属企业的生产和经营活动。因此，在考察政府部门和领导政绩的时候，往往把下属企业或社会组织的产值、利润、税收作为绩效指标来加以考核，以此作为政绩的反映。从而使现有的绩效考核指标没有发挥正确的导向功能，忽视了指标体系在提高人民生活质量、增强公共服务等方面的引导作用。
2.当前地方政府由于处于整体的改革变迁过程之中，各方面的职能界定还很不科学、不明晰，所以导致许多部门的管理工作交叉重叠、相互矛盾，没有构成一个有机的职能体系，因而使现有的绩效指标设定和考核工作混乱无章、盘根错节，缺乏必要的整体统一性和系统性。
地方政府的管理因为直接面对广大社会公众，所以其管辖的事务既非常具体、又非常庞杂。而且，随着社会分工的深化，政府的职能规模日渐膨胀，其职能范围亦在不断拓延。现在，面临市场条件下政府角色的复归，地方政府在对自身职能外延的界定和内部职能体系的科学构建上存在着许多模糊的不科学认识。原有的大量应该由企业或社会中介组织承担的职责尚未从政府中剥离出去，而新增加的社会管理、公共服务职能又大量涌入，所以致使各地方政府在职能划分和整合上难以把握明确的标准。许多管理工作交叉重叠、多头共管，彼此间相互推诿、矛盾重重，而另外一些工作却又空悬纸上、无人负责。如此混杂的职能体系，自然导致各级监管部门在设定和分派绩效指标时，缺乏制度化的依据。其各单位在不同职责和目的推动下，工作体现出较大的主观随意性，所制定的各类指标自然也难以构成有机的统一体系。
3.当前地方政府对自身的服务性角色把握不准，没有真正认清自己工作的服务对象和服务职责，并且受官僚体制的束缚，许多政府部门“只唯上，不唯下”。在绩效评估管理方面，唯上级指标马首是瞻，不能够实事求是地依据地方要求和人民需要来考核绩效、评估政绩。这样，不仅背离了客观实在性的指标要求，而且还违背了为人民服务的行政宗旨。
绩效管理的考核、评估制度，虽然是政府部门的一种自我管理制度，但作为社会主义国家的地方政府，其制度的构建必然要体现为人民服务的原则。而且，社会主义市场经济亦要求政府的行为价值选择趋向公共服务化标准。所以，平时绩效指标的设定与考核不仅是为了完成上级任务，给上级以好印象，更重要地是考察本部门实实在在为人民服务的情况和了解人民的各种要求。
各级地方政府作为直接为社会提供公共服务的权威组织，在绩效管理过程中，应该强调为人民服务和向人民负责的原则。其各种绩效指标的设定一定要实事求是地依据当地条件和人民的要求来确定，能达到的要尽力去争取，不能达到的则切勿欺瞒哄骗。在绩效指标的评估考核过程中，更要以是否实实在在地反映了本地区的综合发展情况，是否实实在在地提高了人民的生活水平为基本标准，决不能为“赶超”而赶超，为完成“任务”而完成任务。但当前我们很多地方，为了在绩效评估中充分显示自己的卓越“政绩”，为了取悦于上级部门，为了保全和维护自己的切身利益，自觉、不自觉地把上级部门视为工作的服务对象和绝对负责人，混淆了实际中的服务对象——人民，忽视了人民的真正利益。在绩效指标体系的设定、考核中，缺乏实事求是的工作态度，使各种衡量指标脱离实际，严重地背离了客观实在性的本质要求。

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