电子政府——中国政府改革的新取向

在新的历史时代条件下，以党的十五大和九届人大精神为指南，中国政府已启动了推进政治体制改革的实际步骤，以民主和法治作为政府改革的基本价值取向，落实点在于政府职能合理定位。政府职能是行政系统在社会经济中所承担的职责，转变与更新政府职能是行政系统适应环境变化的基本方式。“责任政府”（注：责任政府的定位是要求政府摆脱“官本位”的状态，通过为公众服务、对公众负责来获取公众的信任与支持。它是最终实现党政分开所需的政府形态之一。）、“法治政府”（注：法治政府的定位是“法律高于权力”，法律理性的重要性被突出。其基本特征是：要求确立宪政观念，政治、经济及其它社会秩序均被纳入法律的调整范围，意味着公共权力、政府行为也必须置于法律的普遍约束之下。）的相继提出适应了中国现阶段政府职能和权限的具体内涵的变动性，对政府形象作出了适时合理的定位。但关键是如何在操作层面上不断提高民主化、法治化的实现程度。面对以信息技术为载体、以市场化为动力的全球化浪潮的冲击和以知识创新为内核、以产业信息化为重要特征的知识经济的挑战，笔者认为，“电子政府”的创建与推动，则为政府行政权能转变的现实化与有效化，提供了一定的物质设备与技术支持。
一、电子政府的意义定位与产生背景
1998年11月末，国家信息部门决定将在全国启动“政府上网工程”，有关部门更将1999年定为“政府上网年”，至于1999年4月3日，由国务院部分部委共同建设的“部委信息交换网”（简称部委网）开始运行，并计划到2000年，80%的国家部委和各级政府在中国公众多媒体通讯网上（163/169网）设立站点。而广东、北京、河南、张家港等省市级政府也纷纷上网。从而，在经历了科研机构和个人上网、企业及交易上网（电子商业）等阶段后，建设“电子政府”又提上了议事日程。
电子政府是政府管理信息化建设下的子概念，俗称“政府上网”，它的主要含义是：政府从网络上获取信息，推进“网络信息化”；政府信息服务，即政府在网上设有自己的网站和主页，向公众提供非保密政府信息的检索服务，以使“政务公开”；指电子化的政府服务，建立网上服务系统，使政务在网上与社会公众互动处理，即“电子政务”；使“政府采购电子化”，即电子商业用于政府。
电子政府的建设推动有其一定的社会背景：一是经济体制改革对行政活动变革提出的要求，这是内在因素与源动力。“在任何制度中，不论其是否民主，在人民创造财富方式和他们管理自身方式之间，都需要有某种程度的一致。如果政治制度和经济制度差别太大，一种制度终将毁坏另一种制度。”（注：［美］托夫勒：《权力的转移》，中共中央党校出版社，1991年，第268-269页。）“经济与行政密不可分，经济是行政的基础，又是行政的延长。”（注：俞可平、黄卫平编：《全球化的悖论》，中央编译出版社，1998年，第172页。）随着中国现阶段市场经济体制的逐渐建立，对传统制度意识的挑战和价值观念的重审不仅表现在经济领域，也走进了政治领域，最终必定要求政治领域内的制度性开放与制度重构。二是计算机通信等信息技术的发展和internet的空前繁荣，为电子政府的建设提供了适宜的工作平台，这是“政府上网”的技术保证和前提条件。知识与信息更加及时的传输，不但加速了经济的运转，也加速了政治变革。事实上，我国的internet用户已从零发展到1998年底的210万用户。三是现阶段我国政府服务的滞后性，这是压力因素，也是催化力量。中国的现行行政体制仍然是官僚层级制，行政管理与服务中官僚主义作风仍然盛行，导致政府工作方式陈旧、文牍堆积、信息接收反馈缓慢、决策笨拙不灵，贻误企业的商机与耽误的公民问题处理已使社会付出了大量的代价，由此滋生了社会的不满情绪，并引发政府形象危机，“政府改革”的呼声日高。四是与国际接轨的需要。在行政管理领域，已约定俗成地存在一些国际标准，如行政决策优化标准、行政效率标准、行政功能评价标准。行政作为政府的功能和活动，是一种“生态现象”，必须考虑到国际因素这一影响变量。在世界主要国家政府已移至“信息化生存”时，如我国的电子政府实现不力，在全球政治的互动体系中处于边缘、吸附地位，将有碍于国家利益与愿望的表达，以及国际讯情的接收。
二、电子政府是政府权能转变实现的技术条件
政府权能转化需得到行政技术的支持，信息时代行政技术的飞速变革毫无疑问将导致新的政府面貌。“电子政府”致力于政府的管理信息化建设，它的四大功能面与行政发展目标紧密相关，从各种备选政府形态中脱颖而出，促成了政府改革。在信息时代下，电子政府与政府改革的意义链结方式可由下表来体现：
附图 {图}
1.网络信息。即政府机构及其工作人员从网络上获取信息，包括机构内部的工作流信息和从机构外部获取的反馈信息。“一般来说，凡是能减少一种情况的不确定性的东西就叫信息(information)。”（注：航亿苇、孙晏新、杨茂东：《电脑思想库》，广州出版社，1997年，第23页。）网络上承载的信息不仅仅是通常所说的资料，而且是资源，是战略性的资源，是智慧对资料作了有效运用后的资料表现形式。因此，网络信息将成为政府思考、判断、作出决策的重要原料之一。从目标和功能来看，网络信息正致力于使政府部门能够及时捕捉外部反馈信息，加快政府内部信息的增容、流转、处理、协调和共享，加强对突发事件的反应能力。阿尔蒙德也指出，在一个开放的社会里，大众传播工具是向决策者传送政治要求的主要手段。网络作为一种大众传媒，其特点在于信息发布可不计名、不丢失，安全可靠，以最小的失真度把信息传递给不计其数的人，它改变了政治交流的结构与流程，由至上而下转为双向、多向互动，它畅通了公众表意渠道，促进了决策的民主化，改善了政府形象，从而全面提高政府办公效率，决策效能和政府能力。目前，中央至各级地方政府部门的办公自动化硬件建设已开展得较顺利，网络运用的物理平台已基本建立，乡镇等基层政府部门的公文处理也逐步采用电脑方式，而电子政府整体解决方案(risenet)（注：它是为国家、省、市、县政府部门、行业行政管理部门和行政事业单位提供的政府管理、中西文全文检索、事业财务管理、证券信息管理等系统。）也正在布置之中。
2.政务公开。即政府在网上设有自己的网站和主页，向公众提供非保密政府信息的检索可能性。因特网将为政府机构公开自身工作的透明度，提供一个方便、有效、快捷的载体。政府掌握有最大量的公共信息，又是法规、规章、政策的制定者，相对于公众，它处于信息掌握的强势；政府的政治运作过程，是个不可知或不可甚知的领域。从而，本来应制度化、程序化、公开化的政务运作，由于黑箱操作，制度运用往往为某些人操纵，使制度依附于个人、集团私欲。然而，“政治制度化意味着并非代表某些特定社会团体利益的政治组织和政治秩序的发展。”（注：［美］塞缪尔·p·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店，1989年，第19页。）电子政府建立正是实现政务公开的有效途径。以后，人大代表竞选者的背景资料、政府官员的施政方案、某项重大工程从提议到拍板、某个备受瞩目的大案从立案侦破到判决执行，诸如此类以往讳莫如深的内情，现在政府网站都应该并且可能详尽无遗地、直接地披露，公众将随时掌握政府的非机密信息，最大限度地满足公众的知情权与参与权，提高了政府工作的透明度。运用网络工具，可以十分便捷掌握政府部门的工作进展状况；由于人机界面，能加强公众意见反馈与监督，如通过bbs发表政务论谈，通过发e-mail加强与决策者的政治沟通，参加“网络听证会”监督政府的施政方针，变被动为主动参政，形成集中而广泛的舆论，实现与行政系统的互动与沟通。政务公开功能使行政管理向行政公开、决策民主跨进了一大步。
3.政府采购电子化。政府本身是个很大的集团消费者，因为它既要为社会提供大量的公共产品，又需要维持自身机构运作的人财物。自1998年下半年以来，各种新的政府采购制度不断出台，而政府采购电子化将使这些制度殊途同归。首先，政府将采购需求在网上公布，发出要约，进行公开招投标，这有利于投标方（厂商）对政府所需产品和服务的快速承诺，而招标方（政府）也可以通过网络，对各种市场行情一览无遗，从而提高了购销过程的能见度，有利于“企业化政府”（注：“企业化政府”是美国学者戴维·奥斯本与特德·盖布勒合著的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》（上海译文出版社，1996年版）一书中对美国政府新模式的定位。他们认同法国经济学家j·b·萨伊创造的“企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方”的理念，认为该理念既适用于私营部门，也同样适用于公营部门。）的改革进程；其次，买卖双方在网上结算，一切以电子化方式自动完成，使卖方可以及时地、准确地收到支付和汇款的信息，能保证在电子交易下的购买和支付规则被一致地理解和执行；再次，电子采购减少了采购报告等文牍工作，降低了采购成本和缩短了采购时间，提高了工作效率；更重要的是，电子采购使采购过程合理化，采购由政府代表（人）—厂商代表（人）转化为政府代表（人）—网络（机）—厂商代表（人）的互动过程，人人界面改为人机界面，所有过程都有电子记录在案。采购电子化是增强工作透明度、提高行政效率、杜绝相关领域腐败的强有力的办法。
4.电子政务。信息化时代下广大公众人格独立、思想独立，由此迸发出的生产力、现代科技创造性潜力必然导致社会的巨变。在此过程中，普遍的民主诉求，包括知情权、参政权、选举权、监督权、意愿表达权等诉求高涨，以及要求相应的法律化、制度化保障，就是理所当然、顺理成章的了。政府上网，又建立了一个公众参政的窗口。网络这一大众传媒，弥补了其它传媒的种种不足，通过访问政府网站，“官民”之间建立了一座新的电子桥梁，电子选举、电子公民投票、电子民意调查等结果马上可以反馈到有关部门，而且能提供网民的查询，排除了伪假的可能；了解了民意后经科学地统计分析，政府决策就可避免盲目性与大的偏差，为实现科学、民主化的决策提供支持。尤其是通过互联网，普遍民众的个人渺小的呼声甚至可以为全世界所接收，使公民个人也与国际政治生活紧密地联结在一起。例如，针对今年5月北约轰炸中国驻南斯拉夫大使馆的暴行，有正义感的网民在网上签名表示抗议，搜狐（英译sohu，是网络上的搜索引擎）下有一个“和平心网络签名”的活动，短短4天就有26480人次参与，各种评论、对策层出不穷，形成了对美国霸权的排山倒海式的全球抗议与舆论压力。

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